文化財保護の新政策「文化的景観」について
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質疑応答

 

 

「強い規制がない」ことについて

澤田(環境とまちづくり)

 四国から来ました。 ちょうど事務所のあるところが「棚田百選」に選ばれた所なので、 今日は興味深く聞かせていただきました。 今日の「文化的景観」のお話は、 私は「保護」「活用」のほか、 関連して「強い規制がない」という三つがキーワードだと思って聞きました。 「強い規制がない」という点についてもう少し説明していただきたいと思います。

井上

 重要文化的景観に選定されることを目指す場合には、 景観計画区域または景観地区内にある文化的景観である必要があります。 その場合には自動的に、 建築物、 工作物に係る規制や、 都市計画法に基づく開発行為に対して届出が義務付けられます。 しかし、 景観行政団体の判断で景観法の委任的事項を定める条例を通じて、 届出対象行為から除外することも可能です。

 文化財保護法においては、 現状変更の届出が求められます。 その内容は、 先ほど説明いたしました「文化的景観保存計画」の中で市町村が定めることとしています。

 例えば地元が格子状防風林を守ろうと思えば、 まず守る条例を作って、 それを文化的景観保存計画の中に自己ルールとして決めればいいということなんです。


広域を対象としたときの課題

宮前(スペースビジョン研究所)

 モデル事業の中でいくつか課題があるとおっしゃられましたが、 その典型は琵琶湖の近江八幡の話だと思います。 今の景観法の枠組みは基本的には自治体主導ですが、 広域の景観計画の策定とそこにおける文化的景観の位置づけが今後の課題として出てくると思います。

 例えば琵琶湖を対象にしたときに、 近江八幡からどこまでを対象とするか、 あるいは琵琶湖全体を対象にすると、 すでに都市化が進んで文化的景観保護の対象にならない地域があるなどの問題が出てくると予想されます。

 広域を対象とした時の課題が他にもあれば教えていただきたいと思います。

井上

 例えば、 北海道の中標津の防風林の場合は、 隣の別海と標津にも同じ防風林が残されていたんです。 ここの保護を中標津がしようと思っても、 中標津と同じような考え方が届かない場合があります。

 今の法制度では広域連携が景観行政団体になることは出来ません。 三つの自治体が同じような景観計画をしたいと思うと、 それぞれの市町村がそれぞれ景観行政団体にならないといけないのですが、 今後は景観計画を作っていく中で広域連携の考え方が必要になってくると思います。

宮前

 北海道が景観行政団体になるということは?
井上

 北海道がなると、 これはまた違う考え方になると思います。

 広域の問題についての別の事例として、 柳川の水系そのものの保護をどうすべきかという課題があります。 クリークだけを保護対象にしても抜本的な解決にはならないというときに、 水系を対象とするいくつかの市町村は景観行政団体になれるのかという話は委員会で出ています。


文化的景観の中で新しい生業(なりわい)はあり得るか

塩見

 文化的景観は棚田にしても水系にしても、 過去の農業や生業によって形成されてきた景観ですが、 現在は過去のそうした生業がスポッと抜けて形だけ残っている状態だと思います。 今は国のお金を投入したり、 ボランティアに頼ったり、 あるいは観光として見せることで形だけ残していこうとしているように見えますが、 文化的景観を守ろうとするなら形だけでなく今の時代にふさわしい新しい生業と共に残していくべきだと思うのですが、 そうした試みはあるのでしょうか。

井上

 今ご指摘されたことは、 とても重要なポイントだと思っています。

 例えば、 棚田を見に行くと、 お米を干すためのはさ木がスチール製になっていることがあります。 これは農家の人が使うためではなく、 NPOなどの都会の人たちが作業をしやすいように工夫されている可能性があります、 こういう時、 管理主体が変わってしまい、 形骸化された景観という感覚を強く持つ場合がある、 ということは個人的には否定できません。

 また、 文化的景観を観光として活用することについても、 別の問題を含んでいます。 文化的景観の中にある建物の活用手法も含めて、 持続可能な形を検討していく必要があるでしょう。


「景観単位」という考え方、 また農振との関連について

小浦(大阪大学)

 いくつかご質問させていただきます。

 まず「景観単位」という言葉が出てきましたが、 これはどんな考え方をとっているのでしょうか。

 景観単位と景観計画の話もされましたが、 例えば棚田のような風景型のものは広がりがありますよね。 街と違って、 田んぼのなりわいの範囲は区切りにくいですから。 その中で、 どのような考え方で議論されてきたのかをお聞かせいただければと思います。

 また、 農業の場合は農業振興地域(農振)との関連がありますが、 それとの調整の中で文化的景観がどのように位置づけられているのかをお教えください。

井上

 農振法と文化的景観の関係からお答えすると、 農用地に対する景観法の考え方は、 農用地や農業用施設を対象として、 今後、 どのように良好な景観形成を図るか、 という点を検討内容としています。 文化的景観の場合には、 農用地自体の保護は目的にはなりません。 文化的景観は、 歴史の中で人々が育んできた農地、 が保護の対象です。 ですので、 農振農用地を文化的景観として申出する際には、 景観農業振興地域整備計画との連携は図りますが、 同時に文化的景観保存計画の策定も必要となります。

 制度そのものが縦割りの部分もありそれぞれの所管は異なりますが、 地域は一つのものなので、 地元が使いやすいように様々な計画を活用するのが望ましいのではないか、 と考えております。

 もうひとつのご質問の「景観単位」ですが、 これも難しい問題です。 中標津のように広域を対象とする景観単位の考え方と棚田ひとつの場合を同じようには考えられないと思っています。 ただ、 最終的には地元がマネージメントしやすいように、 景観単位を設定していく必要はあるでしょう。

 例えば、 対象地域が海から山脈まで高低があったとすると、 標高や水系、 植生によって土地利用も違ってきます。 棚田は似た自然条件の下では、 一定の標高に分布していると考えられますし、 その標高を超えると、 土地利用や栽培品目なども異なるものになるはずです。 この場合、 ある一定の自然条件を有する区域は、 景観単位として捉えることができると思います。

 しかし、 近江八幡市のように、 江戸時代に朝鮮通信使が歩いた朝鮮人街道のような特徴的なものがあると、 景観単位の検討に歴史的要素を含む場合も生じます。

 棚田の場合は、 景観単位という考え方は持ち込みにくいので、 そのまま景観構成要素を分類することになると思います。

 では次に、 景観構成要素とは何かという問題が出てきます。 中標津のような広域では、 その土地利用のあり方ということになりますが、 棚田では水路、 はさ木、 石積みなどの要素に分類できます。

小浦

 管理という言葉がよく出てきますが、 これは保護と同じ意味ですか。

井上

 文化的景観の場合、 規制をかけて凍結的な保護をする、 という考え方にはならないのです。 継続的な管理をされていなければ保護が出来ないのが文化的景観の特徴です。 ですから管理をしていくことが重要なんですが、 そのためには管理主体がいないと話になりません。 衰退地域で農家がいなくなると管理ができなくなってしまいますから。 文化的景観は保護・活用・管理が一連のものなんです。


文化的景観の再生事業について

中井

 保護の話の関連ですが、 棚田の場合、 再生することも考えられますか。

井上

 はい、 復田はもうやっています
中井

 (都市計画で)地区計画等をかけていけば開発計画があった時に再生は可能なんですが、 文化財保護法でも再生は可能ですか。

井上

 文化財保護法は自然再生を行うものではありませんが、 文化的景観の再生は可能です。 ちなみに自然再生を行うときは、 自然再生推進法の話になります。

中井

 再生者は誰になるんです?
井上

 重要文化的景観の構成要素の再生であれば、 事業主体は景観行政団体になります。

中井

 景観行政団体が景観計画の中で再生事業を展開することになるのですか。

井上

 文化的景観保存計画を通じて整備事業として行うわけです。 この場合、 再生とは広域の事業を対象とするのではなく、 文化的景観の構成要素の再生ということになります。 つまり生態系を戻すために再生するのではなく、 例えば水路がコンクリートの護岸になっているとすれば、 江戸や明治の時代に存在していた姿の石積みの護岸に戻すといった内容は検討対象になると思います。


昔ながらの運営方法は景観構成要素にならないか

本田(東京工業大学)

 景観構成要素についてうかがいます。

 景観構成要素とは物理的なものに限られるのでしょうか。 例えば、 入り会い(いりあい)の管理という昔ながらの運営方法は、 景観を構成してきた要素になると思ったのですが。

井上

 景観構成要素は整備活用の対象となる物件を対象として想定しています。 ただし、 聞き取り調査などから明らかとなる伝統的な技法や素材は、 景観構成要素の一部として参考にしていきたいと考えています。 ですので、 おっしゃっている入り会いによる管理などの手法について、 これを復活させて新しい運営体制の中に組み込むということは、 文化的景観保存計画の中に示し、 実現することは可能です。


都市部の文化的景観の取り組みについて

篠原(大阪ガス)

 最初の方のお話で、 制度の対象には港や工場群、 道も含まれているとご説明されたので、 文化的景観には都市も含まれていると感じました。 しかし、 モデル地区は全部農村地帯でした。 都市部についてはこれからということなんでしょうか。

 都市部は景観要素をどうするかで難しい問題があるだろうと思うのですが、 具体的な取り組みがあれば教えていただきたいと思います。

井上

 平成12年から15年にかけて行なった農林水産業に関連する文化的景観の調査に基づいて、 制度設計やモデル事業の取り組みを行っているので、 都市部についてはまだこれからというところです。 ただ、 想定しているものはいくつかあります。 おそらく、 門前町に関連したものや問屋街などが考えられるかもしれません。 そのあたりはこれからの課題です。


文化的景観は年月ではなく本質的価値を評価したい

松山(都市空間)

 二点ほどお尋ねします。

 文化的景観は古くから継続している所を対象としていますが、 比較的新しいものではどれくらいの年代までを対象としているのでしょうか。

 また、 文化的景観保全の対象が都市部の場合、 あまりに古いと残っていないか、 相当傷んでいると思われますが、 そういう場合は再生や整備をメインにした事業になるのでしょうか。

井上

 2点目の整備の話では、 要綱で決められている内容は都市・農村に限らず対象になりますので、 対象が都市空間にあるならば可能性はないということではありません。

 もうひとつの古い、 新しいの話ですが、 中標津の防風林は昭和に入ってから出来たもので、 これをどう評価するかという話もあったのですが、 文化的景観は年月の長さではなく「そこに住んできた人たちが作り上げた景観」を評価するものなんです。 長く続いたことだけを評価するのではなく、 作り上げてきた誇りを本質的価値として評価していくことになるんだろうと思います。


省庁のテリトリー意識について

難波(兵庫県)

 今回の景観法は国交省、 農水省、 文化庁といろんな省庁が関係しています。 我々役人はまずテリトリーを決めてから制度を考えるというやり方がオーソドックスだと思いますが、 今回のように境界を超えた制度を作る場合、 どんな議論が行われたのでしょうか。

井上

 景観をしっかり見直して保護する時代に入っているので各省庁が連携してそれぞれの分野で景観の保護を図っていくべく協議が行われたと考えております。

 ただ、 この景観法では景観行政団体が主体ですので、 主体がそれぞれの所管をうまく利用してくれれば良いと思っています。 その点が今までの制度とは違う所ではないでしょうか。

難波

 やはり、 省庁ごとにテリトリー意識はあったということですか。

井上

 個別法に基づいている所管はあります。 だけど、 景観法は三つの省庁の共管法です。

 ですから、 連携はとれてきていると考えます。


国としては文化的景観にタッチしないのか

柴田(スペースビジョン)

 この文化的景観保護制度の特徴のひとつは、 地元の合意があって管理・運営が図られることだと思います。 地元主導が今後の流れになるとは感じますが、 国として文化的景観の保護・活用をしていくべき場合もあるんじゃないかなと思うのですが。

 地元のことだから地元にお任せすることも重要なことだとは思いますが、 国として対応していくべき文化的景観はないのでしょうか。 それとも、 そういうものは今までの枠組み、 つまり史跡や名勝の指定でやっていくのでしょうか。

井上

 国が直接保護すべき文化的景観とは、 たとえばどんなものをイメージしているのですか。

鳴海

 富士山とか。

井上

 文化的景観について言うならば、 やはり地域の風土・生活・生業に基づく景観であるという観点なので、 国が規制を定めて強制的に保護をする種類のものではないと私は考えています。

柴田

 私は今、 奈良県の明日香村で色々調査させて頂いているのですが、 たくさん国の史跡はあっても、 その回りは保護の対象になっていないわけです。 一本の線によってずいぶん落差があると常々感じていましたので、 その辺を聞いてみたかったのです。

井上

 それは制度の課題だと思います。 個人的には、 国の指定文化財についても、 地域がもっと積極的に保存管理計画を考えていくのがこれからの流れになるのではないかと思います。 「地元としては、 こういう風に保護を図り、 こういう風に活用していきたい」という姿勢を示し、 自主的に制度を活用することが必要です。


都市戦略として、 文化的景観をとらえる

中村(ランドデザイン)

 文化的景観の指定は景観法が定める区域の中で行われますよね。 ということは、 景観法によるまちづくりの中で戦略的に、 文化的景観が活用されるという理解でいいんでしょうか。

 いくつかの良い棚田があって甲乙つけがたいという場合、 地域構造上、 重要な位置にあるものが優先される事もあるでしょうね。

井上

 それでいいんじゃないかと思います。

 景観計画は重要な計画で、 地域の中でどこを守りたいかを戦略的に決めて、 その中に文化的景観をおとしていくのは理想的な形だと考えます。


景観法の使い方

小浦(大阪大学)

 景観計画の議論は難しい問題があろうかと思いますが、 文化庁では景観計画をどういうふうに理解されているのでしょうか。 景観行政団体の考え方次第では景観計画の使い方もいろんなバリエーションが出てきて、 そんなに重要だとは思わないで使う使い方もあるかと思います。 私としては地域が自分で考えることをベースにして、 できるだけの提案をしていきたいと考えています。 だから、 それほど重要な制度とは思わないで使える部分も含めて、 ずいぶん使われ方の幅の広い制度だと思っています。

 ただ、 先生は今「景観法は重要」とおっしゃったので、 文化庁としてはどのような連携の仕方を考えているのか、 うかがいたいと思います。

井上

 文化的景観の保護制度自体は、 土地利用等の規制を行いません。 保護措置として、 条例を活用するわけですが、 この際、 自主条例を対象としていません。 文化的景観の保護に係る条例は、 1)景観行政団体による条例である、 2)法律からの委任的事項を定める条例である、 ということが条件となります。

 また、 文化的景観の保護においては、 土地改良事業や都市計画事業は現状変更や毀損滅失に当たらないとされており、 届出の対象行為ではありません。 したがって保護を必要とする内容については、 「文化的景観保存計画」の中に明確に定めることが必要です。 では、 基礎的な規制は何で行うのか、 となれば、 やはり景観計画になるのだと思います。

小浦

 景観計画で規制は出来ないと思いますが。

井上

 いや、 規制は個別の法律で行うのですが、 土地利用を含め、 景観形成の戦略を決めていくのは景観計画だと思います。

小浦

 今、 多くの市町村で作られている景観条例の中で、 いろんな景観の基本計画を作っていますよね。 景観法上の景観計画もかなり限定的な範囲にも使えるし、 反対にかなり広域的にも使えます。

 ただ、 景観法は都市計画法と建築基準法の狭間を縫った形で作ってしまったがために、 公共事業に対しては全く規制がかからないことになります。 少なくとも施設的なものについては対応できますが。

井上

 文化的景観も同じで、 先にも説明しましたように土地改良事業や都市計画事業は現状変更や毀損滅失の届出対象にはなりません。

小浦

 では基本的に土地利用に関わることは?
井上

 土地利用を規制するのは、 国の法律ですよね。 それは理解しております。 ただ、 こういう事例があります。 近江八幡市の場合には、 景観法の委任的事項を定める条例とは別に、 2005年3月に「風景づくり条例」を作りました。 これは、 「これから風景計画を作りますよ。 そのためには、 どのような心構えから必要でしょうか」という手続きを定めた条例なんです。 その中では景観協議会として「風景づくり委員会」を作ることとしており、 さらに「公共事業風景づくり指針」を定めることにしました。 ですから、 確かに土地利用規制は基本的に国の法律下で行われて、 それ以上の規制は難しい。 景観法は届出制なので、 可能性は不明な点がある、 条例で規制をはずすこともできる。 こういう様々な課題を考慮した上でも、 もし、 景観行政団体が十分に思慮深ければ、 今までよりも可能性は広がった、 と考えられるのです。

 文化的景観は、 こうした景観法の活用手法に依拠しているので、 景観計画は重要だと私は認識しています。

小浦

 それは確かにその通りだと思います。 どういう目的でするかによって決めればいい話で、 目的対応型としての景観計画の意味はとても重要だと思います。 つまり、 景観行政団体が景観計画をいろいろ作る中で、 その中のひとつが文化的景観対応型であるということでしょうか。 言い換えれば、 地元で大事なものを守ったり作っていけるように、 地元がどんな風景を作りたいのかが基本の考え方としてあるということですね。

井上

 そうです。 ですから、 変な言い方になりますが、 選定するということは、 保護のためのはんこを押すという行為なのです。

前田(学芸出版社)

 今のお話を今一度確認したいのですが、 文化的景観として選定されるために「当該都道府県又は市町村がその保存のため必要な措置を講じている」と認められるには、 自主条例ではダメで、 国の法律に基づく条例でなければならないけれども、 それは必ずしも(例えば葦地を)保存する強制力を持たなくてもいいということですか。

 その委任条例に改変行為を止める強制力はなくてよいということになるのですか。

井上

 改変行為を止めるというのは、 凍結保存のことをおっしゃっているんですよね。

前田

 いえ、 凍結保存ではなく、 具体例を言うと、 町家の町並みの中にマンションが建ってしまうように、 葦地でかけ離れた土地利用がなされてしまう場合も、 強制力はなくて良いのかということです。

井上

 強制力を持たせるためには国の法律による土地利用規制以外は、 景観計画でも基本的には出来ないということになります。

前田

 そしたらどうして景観法に基づく委任条例はよくて、 自主条例じゃダメなんでしょうか。 ヘンじゃないでしょうか。

鳴海

 そういう仕組みになったとき、 相当揉めたんですか。

井上

 自主条例ではだめだというのが文化庁の見解です。

鳴海

 他にご質問がなければ今日はこれで終わりにしたいと思いますが、 最後に井上さんご自身に自己紹介をしていただいて、 締めくくりにしたいと思います。

井上

 平和な民間人の生活を送っていたのですが、 なぜか文化庁で働く運命になりました。 イタリアのフェッラーラで5年ほど自然再生と景観再生の調査をしていたことが縁で、 日本の文化的景観保護の仕事に携わることになりました。 文化的景観は地域に残る景観を再評価し、 保護する制度ですので、 地域で積極的に活用していただきたいと思います。

鳴海

 今日はわざわざ東京から来ていただき、 重要な話題提供をしていただきました。 井上さん、 どうも有り難うございました。

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